智库调研①｜上海临港：喷薄而出的高质量发展样板区
东海之滨的洋山港内，塔吊林立、舟车穿梭，“无人码头”源源不断出“中国制造”；特斯拉上海超级工厂中，机器臂来回穿梭，交付量屡创新高；滴水湖畔的世界顶尖科学家社区里，“最强大脑”聚气凝神，探究世界级的新时代重大前沿科学；“东方芯港”产业园里，一批“国产的世界第一”技术和产品诞生，彰显了“中国制造”的国际竞争力…… 这是临港新片区普通的一天，也是高质量发展的一个生动的横截面。
习近平总书记2020年11月在浦东开发开放30周年庆祝大会上强调，要更好发挥中国（上海）自由贸易试验区临港新片区作用，对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破。
2022年是临港新片区“三年大变样”的决战决胜之年。经过两年多的探索，临港新片区奋力走在高质量发展前列，制度良种长成参天大树。为贯彻落实习近平总书记对临港新片区建设的重要指示精神，国研智库调研组对临港新片区展开了调研，以期总结其建设的成功经验和制度创新成果，为地区高质量发展提供具有较高借鉴价值的样本。
文章来源：《中国经济报告》2022年第1期
一、抓住全球城市和新工业革命机遇，三年大变样
上海是全国的上海，是世界的上海，这是一个多世纪以来上海经济成长的真实写照。上海是中国近代工业的发祥地，历史上相当长一段时期，上海一直发挥中国经济中心功能。1843年的开埠让上海最早接触了国外的先进技术和管理方法，迅速崛起为中国最重要的工业中心。新中国成立前的半个世纪里，上海工业产值占全国的比重保持在50%以上。改革开放以来，上海在外资和技术引进方面一直发挥着龙头作用，有力支撑起上海高端制造业的发展和经济中心功能的建设。进入21世纪以来，上海产业结构发生了重大变化：1999年上海服务业增加值比重首次超过50%，2009年上升至60%，到2013年迅速上升至70%。城市发展战略定位的调整，为国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心建设打下基础。
2008年国际金融危机之后，随着第四次工业革命的到来，上海制造业再次面临转型升级的重大机遇，“卓越的全球城市”的角色功能也逐渐清晰，上海开启了从中国经济中心向全球经济中心的战略转型。
临港新片区建设是上海建设全球经济中心的有力载体。2003年，临港开始投入开发建设。2019年8月，临港作为新片区正式启航，上升为国家战略。临港新片区管委会制度创新和风险防范处处长吴群峰对调研组表示，临港新片区区别于国内以往的自贸区，其战略目标在于成为我国深度参与国际经济合作与竞争的战略性功能平台，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。
经过两年多的建设，临港新片区迈出了崭新的步伐。从只有制造和仓储的单一港口，到如今对标世界高质量发展的样板区，围绕政策制度创新、特殊功能打造、现代化新城建设等领域，临港新片区正在全面发力。统计数据显示，前沿产业方面，2021年新能源汽车成为临港新片区首个千亿级产业集群，2022年高端装备产业方面也将力争突破千亿元。代表国际贸易价值链高端的国际中转集拼和离岸贸易方面，2021年洋山港集装箱吞吐量超2280万标箱，刷新历史纪录，其中国际中转集拼箱量达近400万箱；临港新片区离岸贸易交易额年均增长30%。按照规划目标，到2035年临港新片区生产总值将超过1万亿元。
上海转型路径也是当前中国经济转型的体现。临港新片区的改革试验一方面在探索上海自身发展出路，同时也在回答中国经济如何实现高质量发展的重大命题。临港已成为上海经济发展的“增长极”“发动机”“新高地”，为国家建设更高水平开放型经济新体制和实现高质量发展贡献上海智慧、提供临港样本。
二、高水平开放，打造自由度最大的对外开放门户
2021年进博会期间，临港新片区备受关注。为了更好地服务进博会期间海外展品密集入境的需求，洋山港采取各项优惠便利措施，快速完成“无纸化”政务审批和口岸查验通关手续，同时结合自动化码头的创新技术，确保了船舶及展品安全进港、快速靠港。
洋山特殊综合保税区是我国168个海关特殊监管区域中唯一一个特殊综合保税区。以“一体化经济信息管理服务平台”为基础，洋山特殊综合保税区实施了全新监管模式，为临港新片区打造特殊经济功能、顺应全球投资贸易新规则奠定了基础。据上海综合保税区国际物流有限公司副总经理陈彦青介绍，洋山特殊综合保税区在制度体系设计上体现了“六特”的特点，即特殊的申报模式、特殊的贸易管制模式、特殊的区内管理模式、特殊的统计制度、特殊的信息化管理模式、特殊的协同管理模式。这六个“特”有利于临港新片区在国内国际双循环中发挥作用，同时在国内大循环中促进本地经济发展。
吴群峰认为，在探索开放新高地方面，自贸区已复制推广的比较有代表性的经验主要有以下几项。一是外资的负面清单，现在全国自贸试验区版有27项，全国版有31项。二是国际贸易的单一窗口，国际贸易领域涉及20余个监管部门，以前企业要去不同部门申报，现在单一窗口大大提高了开展对外贸易的便利化程度。三是率先开展“先照后证”“证照分离”“一业一证”等“放管服”改革。四是设立自由贸易（FT）账户。这些经验已经逐步推广到了全国。
“基于差异化探索的定位，临港新片区有着更艰巨的战略任务——选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试。这就要求我们对标最高标准、最高水平，积极推动更高水平的制度型开放，以构建开放型经济体系为着力点和落脚点。”吴群峰指出。
目前，临港新片区已基本形成以“五自由一便利”为核心的制度型开放体系框架。投资自由方面，全国首个外资控股的合资理财公司——汇华理财有限公司、首个外商独资的金融科技公司——汇丰金融科技服务公司相继设立；贸易自由方面，洋山特殊综合保税区封关运行，国内首单跨关区国际中转集拼、首单境外仓单离岸转手买卖、首单国际铜保税标准仓单质押融资、首单飞机船舶跨境租赁等创新业务相继落地；运输自由方面，建设东北亚空箱调运中心，开展沪浙跨港区跨关区国际航行船舶供油试点，落地全国首单国际航行船舶保税液化天然气（LNG）加注业务；人员从业自由方面，率先推行外籍人才长期居留政策，实行境外专业人才执业备案、开放相关职业资格考试等政策；数据快捷联通方面，“国际数据港”建设初见成效，率先探索建立数据跨境流动“低风险目录+分级分类+传输存证”管理机制，开展数据跨境流动安全评估试点，国际互联网数据专用通道投入使用，国家新型互联网交换中心成立……一次次探索、一个个“首单”的背后，正是临港新片区这两年多来大胆试、大胆闯、自主改的决心，开放红利正加速转化为高质量发展新动能。
三、制度改革，打造全球资源配置枢纽
2021年10月，首批7000辆“临港制造”特斯拉Model 3从上海启程出口欧洲。这距特斯拉在上海临港的超级工厂开工仅仅两年时间。2021年，特斯拉上海超级工厂交付48万余辆，占特斯拉全球2021年产能的51.7%。“当年开工、当年建成、当年投产、当年交付”的目标，让全世界见证了“上海速度”和“特斯拉速度”，成为临港以及上海营商环境的金字招牌之一。
优化营商环境，加快行政审批，加大“放管服”改革，临港新片区积极推动特斯拉项目审批模式的常态化、制度化，推广“临港速度”。碧博生物是上海生物医药产业链中从临床向商业化生产转化过程中的关键环节企业，2020年8月28日正式签约入驻临港。作为国内首家全技术、一体化生物医药CDMO生产平台的碧博临港一期项目从签约到开工仅用时4个月，克服疫情、全球供应链紧张等诸多困难，把通常18个月以上的工期以创纪录的147天完成工程建设。
临港新片区管委会高新产业和科技创新处四级调研员吴海涛总结说，“临港速度”的推广，得益于临港新片区探索的“一盘棋统筹、一体化管理、一条龙保障、一揽子宣介”的招商机制，“一个月洽谈签约，三个月完成土地出让，六个月实现项目开工”的项目落地协同推进机制，以及“一套档案、一组专员、一类规则、多方联动、多维评估”的投资促进服务监管机制。
《临港新片区2021年营商环境评估报告》显示，在世界银行营商环境指标评估体系下，临港新片区营商环境表现总体已接近全球第一梯队水平。
营商环境优化的背后，实际上是“有为政府”和“有效市场”的平衡。临港集团是临港新片区的开发主体，临港集团总裁吕鸣对调研组表示，作为“科技创新和产业发展的推动者、区域转型和城市更新的建设者”，受临港新片区管委会委托，临港集团组织开展园区规划、园区招商、企业服务、政策研究等工作，具有延伸政府服务、统筹政策资源的功能。充分市场化的运作，为临港奠定了良好的产业基础和城市配套基础。只有正确处理好政府与市场的关系，促进核心制度创新，提升改革开放新高地，才能实现在全球范围内配置资金、技术、人才、数据、土地等生产要素。在上海国际问题研究院院长陈东晓看来，临港新片区作为特殊经济功能区，是探索未来中国经济增长机制创新的重要功能载体。生产要素的重新组合能够产生新的增长激励效应。临港新片区的这些深层次制度改革，将逐步消除制度型壁垒，更好地促进要素流动和培育新的生产方式，并通过重新组合形成新的增长机制。
四、聚焦前沿产业，打造国际产业创新的领军者
制度创新旨在为产业发展提供便利，制度创新的“供给力”将转化为产业发展的“竞争力”。
依托制度创新优势，立足增强全球资源配置功能，临港新片区正在打造以“4+2+2”为重点的世界级、开放型、现代化前沿产业集群。吴海涛介绍称，其中“4”是指集成电路、生物医药、民用航空、人工智能等四大核心产业；“2”是指智能新能源汽车、高端装备制造这两个临港既有的优势产业；“2”是指绿色再制造、氢能产业，这是临港重点规划布局的两大未来产业。预计到2025年，产业规模将突破6000亿元，形成集成电路、高端装备、智能新能源汽车三大千亿级产业集群，生物医药、人工智能、航空航天三大五百亿级产业集群，以及氢能、绿色再制造两大百亿级产业集群。
快速集聚的汽车产业链，正是临港新片区产业飞速发展、经济总量迅速做大的一个缩影。国产Model 3标准续航升级版上市以来，经历了多次降价，原因在于成本降低、产能提升，其中产业链的集聚效应功不可没。吴海涛表示，特斯拉上海超级工厂已经达到90%以上的零部件本土化。这带动了超级工厂所在的临港新片区内新能源汽车产业的蓬勃发展。目前，已形成整车、动力系统、底盘系统、车身内饰、车身系统、汽车电子、检验检测、自动驾驶、动力电池、材料、商贸产业链体系。预计到2025年，临港智能新能源汽车产业规模将突破3000亿元，建设成为世界级智能新能源汽车产业规模最大的集聚地。
在当前世界格局下，全球新产业革命深入发展也深刻影响着国家和城市的兴衰，这对我国打造未来产业高地提出了更高要求。自揭牌以来，各类产业项目纷纷向临港新片区聚集。揭牌百日时，临港新片区管委会曾经发布过一份产业地图。透过产业地图，可以看出临港新片区产业定位立足解决“卡脖子”问题和新兴产业关键技术环节的创新发展。
世界最大缸径的低速大功率柴油机及配套船用曲轴、世界最大的350吨汽轮机转子高速动平衡试验站、世界最先进的JU2000E型自升式钻井平台、全国首套百万千瓦级核电站堆内构件、全国首根300毫米硅晶棒、全国首台自主知识产权的C919大飞机发动机……这些过去长期“卡脖子”、高度依赖进口的高端核心技术都在临港填补了国产化空白。
核心和关键技术的快速发展，得益于临港新片区提供的覆盖全生命周期的产业生态。可以说，对每一家有自己专长的科技企业而言，临港就是中国的“硅谷”。
五、面向未来，再造一个国际化新城
2019年揭牌之初，临港新片区立下“军令状”——将努力保持20%左右的高速增长，力争2035年实现区域生产总值超过1万亿的目标。
上海社科院副院长干春晖建议，按照全球城市的理论，临港新片区应发展那些脱离或者不主要依赖于物理空间的产业，从而获取全球市场和收益，打破高土地、高劳动力成本的瓶颈。特别是在全球经贸格局大变革、产业科技加速突破的背景下，临港新片区应努力成为全球城市网络空间中的重要节点城市，在资源配置中发挥控制和协调作用。
在干春晖看来，一个城市能够提供的物理空间是极其有限的。随着对城市空间需求的不断扩张，城市系统面临更大的资源环境压力。“可以想象一下，未来产品不需要直接在本地生产，在本地所要进行的工作是对设计、研发、生产、运输、销售的控制，这就是对全球资源配置的控制力的体现。”
“要吸引全球的高端资源在临港新片区汇集或以临港新片区为枢纽中转，城市建设也必须面向未来。”国务院发展研究中心企业研究所研究室主任周健奇认为，临港新片区应该在绿色化、数字化、智能化方面打造全国的样板，这有赖于数字经济低碳时代的新兴基础设施投资，需要在自动驾驶、智能配送、数字流通、数字监管等领域推出一系列制度性创新。
2018年诺贝尔经济学奖获得者保罗·罗默指出，开发一个新城可以在很多地方创造价值。比如，我们可以从一开始就要求所有车辆都采用自动驾驶技术，可以尝试一种完全不同的交通系统，这是现有城市很难尝试的。政府可以使用电脑随时改变街道上每个特定车道的行驶方向，让行人更加安全便利；也可以使用软件对紧急服务车辆进行调度，减少警报带来的噪音。正确的创新可以解决很多现有城市难以解决的问题。
保罗·罗默对调研组强调，自贸区应该始终是一个改革区而不是特区。大多数特区的成立是为了向企业提供优惠政策，而不是为了实施改革措施。这是自贸区应该区别于特区的不同之处。改革区是实施一项或多项根本性变革的区域。那么如何判断一项政策是改革还是优惠，这里有两条标准：这项政策能否长期持续下去，以及这项政策能否推广至全国。如果两个问题的答案都是肯定的，那么这就是一场改革。
临港的未来，还有无限的可能。再造一个国际化的新城，不是经济总量的简单复制，而是以新发展理念为指引的创新制度的贯彻落地，更是建设成为一个放眼世界、对标世界的高质量发展样板区的重要抓手。
（调研组组长：王忠宏；副组长：梁仰椿 车海刚 张诗雨；成员：杨良敏 马健瑞 赵刚 吴思 魏广成 陶涛；执笔：吴思）
