中国经济报告｜中国12个城市群一体化进程分析及政策建议

城市群的崛起是中国当前和未来数十年最重要的经济地理现象。自“十二五”以来，中国加速推动城市群发展布局。

城市群发展的关键在于一体化。为了监测城市群一体化的发展进程，分析一体化的驱动因素，给国家相关决策提供支撑，中国发展研究基金会课题组对中国12个城市群地区的一体化进程进行了持续的跟踪分析，相关研究报告近期发表于《中国经济报告》2022年第5期。以下是该报告对促进城市群一体化发展提出的政策建议：

第一，将城市群地区作为经济稳增长、调结构、提质量的关键抓手。2020年，12个城市群地区在全国经济中所占的比重（现价 GDP）为74.6%。面对国内外转型发展中各种不确定性因素的冲击，要稳定宏观经济增长，优化调整经济结构，促进经济高质量发展，抓住12个城市群是关键。

第二，充分发挥城市群地区在实现共同富裕战略目标中的作用。2006-2020年，除京津冀外的11个城市群地区内的发展差距均在缩小，其中长三角、成渝、武汉、长株潭、哈长、关中、中原七个城市群地区内人均GDP基尼系数均减少了0.06以上。下一步要推进实现共同富裕战略目标，仍需要依托城市群一体化缩小城市群内发展差距。与此同时，要以城市群为依托，激活经济内生发展动力，缩小城市群之间的发展差距。

第三，城市群一体化要以人为中心，以人的自主流动实现区域内一体化和均衡化发展。与经济的持续和高水平集聚相比，人口在12 个城市群地区的集聚仍然缓慢，近五年人口占比仅增加了0.8个百分点。珠三角和长三角城市群的发展经验表明，即使在较高的经济发展水平和现代产业结构下，大城市群地区仍然可以有高的人口吸纳能力。经济发展水平越高的城市群，越需要承担起包容性发展的责任。人是城市的灵魂，应以常住人口为基数配置教育、医疗等公共资源，实现常住人口与教育医疗财政转移支付力度、公立学校教师编制和公立医院医护人员编制、教育医疗用地限制的空间匹配。取消社会救助、最低生活保障、社会福利和社会优抚等非缴费社会保障项目的户籍门槛。

第四，要更加重视京津冀协同发展在平衡南北经济中的战略地位。以京津冀为中心、以山东和辽中南为两翼的环渤海经济圈，经济总量占全国的比重仅略低于长三角城市群，2020年达到15.3%，是平衡南北经济差距的关键。京津冀地区经济集聚作用强，有助于与辽中南、山东半岛形成呼应和联动。在中央的直接、有力引领下，新时期京津冀协同发展取得了一系列重大突破，通州副中心和雄安新区建设取得重大进展，为非首都功能疏解以及京津优质资源向河北转移提供了整体性的平台。但从一体化指数看，指数改进与其他地区相比还较为缓慢。推进京津冀协同发展，要尊重地方行政区划和管辖权的现实格局，更要顺应区域经济发展的一般规律，进一步化解显性及隐性的行政壁垒。

第五，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。珠三角地区是我国经济最活跃、最具包容性、一体化水平相对较高的区域。珠三角与香港特区、澳门特区的融合发展，展现出更高的一体化水平和更大的发展潜力，下一步要将粤港澳大湾区打造成区域经济一体化的高标准示范区，以及内外双循环新发展格局重点枢纽和制度型开放先行区，将港澳地区制度开放优势内部化。

第六，长三角城市群的重点是补足安徽板块的短板，同时实现区域内优势互补。长三角城市群的经济影响力居于各城市群首位，区域内部发展均衡性在12个城市群中也居于偏上水平，考虑到长三角地区的地域和人口规模，这一成绩相当不易。但是，不论是经济集聚还是区域连结性，长三角地区还有较大的提升空间，下一步的重点是补足安徽板块的短板，加强苏中南地区以及浙西北地区与安徽板块的连接，充分发挥安徽板块在劳动力和土地上的要素优势，以及合肥的科创优势及其对周边产业转型升级的带动作用。

第七，以辽中南和哈长城市群为支撑引领东北振兴。当前辽中南、哈长城市群经济、人口份额均出现下降。辽中南和哈长城市群应加快提升政府治理能力，优化营商环境，推进国企改革，促进民营企业发展，加快产业结构优化升级，提高经济活力。充分利用城市群内部公共财政支出差距较小的后发优势，探索建立区域一体化的公共服务体系和发展机制，提高公共服务能力，增加区域的人口吸引力。

第八，巩固中部和西部地区城市群崛起的良好势头，提升新型城市群地区的治理水平，增强城市群发展韧性。中部地区和西部地区城市群的快速崛起和一体化水平的提升，城市群区域人口吸纳能力的增强，是近年来我国经济地理的突出亮点。但是在经济快速发展中，也暴露出一些中心城市治理水平有待提升、韧性不足等问题，需要着力加以解决，巩固发展成果，优化我国区域经济的总体布局。

（整理/徐冰）