经济要参｜经合组织：加强全球价值链韧性的公共政策

新冠疫情造成的供应链中断以及乌克兰危机引发人们对全球化价值链会使国内生产面临来自国外冲击的担忧。为此，经合组织（OECD）发表文章，使用全球价值链依赖关系的新指标（可预测国外冲击传导的影响），对全球价值链韧性进行分析，并提出政策建议。文章指出，当供应商高度集中时，外国供链应中断对国内生产的不利影响更大，而在供应商地理多元化和产业集中度较低的行业中则没有显著影响。公共政策可以通过供应链中断危机发生后的快速反应或减轻来自国外供应链中断的风险来增强全球价值链韧性。

∣ 支持快速反应的政策

全球价值链危机发生之前采取事前政策（敏捷性政策）。例如，提升管理水平和工人技能、加强数字基础设施建设，有助于危机期间快速反应。高水平的管理者因对公司直接供应商以外的供应商网络更为了解，更可能重新调整生产或采取更谨慎的库存管理策略。高技能工人通常拥有更多可转移技能，可根据发展需求调整生产工艺。更好的数字基础设施条件有利于人们适应危机。这在一定程度上反映了新冠疫情冲击的特殊性，互联网宽带的接入使人们能够广泛实行远程办公。

财政支持是政府在全球价值链冲击发生后采取的关键事后措施之一（适应性政策）。例如，2020年大多数经合组织（OECD）国家都提供了减税、赠款、担保贷款以及短期工作计划。这些措施使受到供应中断冲击的企业能够暂时克服流动性紧缩，并在危机缓解后迅速扩大生产。

∣ 减轻来自国外供应链中断风险的措施

一是供应商多元化。供应商的多元化将显著抑制来自全球价值链上游供应链中断的冲击。二是部分在岸生产。与供应商多元化相比，将部分产业转移至国内、 在保护国内生产免受供应链中断冲击方面的作用有限。

∣ 应对全球价值链中断风险政策选择的影响因素

供需的地理集中度。分析结果表明，如果供应商的地理集中度较低，全球价值链中断冲击对国内生产的影响通常不太明显，甚至微不足道。当特定国家的供应链中断时，可以选择从替代供应商处采购。而当供应商或需求方在地理上高度集中，国外供应链中断可能会对国内生产带来极大的不利影响。

价值链的战略重要性。从具有前瞻性的经济角度看，具有战略重要性的价值链为国内大范围下游产业提供重要的生产投入，或为更广泛的经济领域（如半导体）提供重要的技术溢出效应。从非经济角度看，战略重要性还包括价值链对国防、公共卫生和粮食安全的重要性等。

高度集中且具有战略重要性的价值链，对全球价值链传导的风险最为担忧。在这种价值链中，限制国外输入的风险缓解措施是有益的，如使供应商多元化（通过近岸和部分在岸生产等） 和通过技术创新替代特定投入。

供应商多元化和部分在岸生产可以通过产业政策和创新政策等来实现。例如，在供应侧，美国和欧盟的“芯片法案”为半导体制造、供应链和研发投资提供了大量资金；在需求侧，美国近期的“气候法案”提出，为符合条件的电动汽车购买者提供税收抵免。此外，技术创新可以作为补充手段发挥作用，尤其是在这两种策略所需成本高昂或不可行的情况下。例如，许多国家正在积极推行政策，支持推广现有的可再生能源技术，促进绿色能源技术创新，以减少对化石能源的依赖。

实施风险缓解策略需要平衡潜在收益与潜在成本。更多的国内供应链和更短的供应链可能抑制国外冲击，但生产的在岸或近岸可能使各国更容易受到国内和区域冲击的影响。此外，这类政策可能需要大量的前期投入和更高的运营成本。为了避免成本高昂的补贴战、重复和不协调的产能扩张，公共政策起码要保障国际协调和信息交流。

在非战略性或非地理集中的价值链中，敏捷性和适应性政策可能足以确保价值链韧性。除了提升管理水平和工人技能外，还包括：在供应商地理多元化的战略性价值链中，如医疗、制药和ICT产品行业，公共政策可以通过标准化手段和持有充足的库存来提高应对供应中断的灵活性；在供应商较少的非战略性价值链中，如部分纺织品和服装业，可通过为小型供应主体提供更好的市场准入等贸易政策，使市场更加多元化；在供应商众多的非战略性价值链中，如大部分建筑材料行业，可采取财政支持等事后适应性政策，如为企业提供赠款和贷款担保及为工人提供工作保留支持等。

总体来看，在绝大多数价值链中，事前和事后适应性措施可能足以应对全球价值链的中断危机。

（整理/徐静）