中国经济报告｜立足释放数据价值，进一步完善数据规制政策

经济社会数字化转型快速推进，数据的战略价值开始受到各方重视。数据不同于传统生产要素，具有非竞争性、非排他性、时效性等特点，来源不同的数据在功能上是有替代性的。数据既不是企业成败的充分条件，也不是必要条件。但是，数据有助于巩固企业的垄断地位，助力企业识别和预警威胁、实施先发制人的扼杀式并购、采取拒绝交易和自我优待等滥用行为来扭曲竞争，以及采取“大数据杀熟”、默契合谋等行为损害消费者权益。

国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员马源，中国人民大学经济学院博士研究生路嘉明近日在《中国经济报告》2023年第2期撰文认为，释放数据价值需要把数据集中起来，利用起来，但也要防范企业利用数据优势扭曲竞争，关键在于健全数据规制政策，完善监管机制，统筹数据开发利用和保护。文章要点如下。

一、区分数据的多重角色，实施分类规制。数据在不同语境下的角色不同、政策取向不同。一是要素意义上的数据，各类主体都在采集、存储原始数据，这些数据不断产生，很难被独家垄断，政策导向应是鼓励依法采集生产。二是产品或服务意义上的数据，即通过投入人力、算力和算法，对原始数据开发后形成的衍生数据产品或服务（如财经数据库），政策导向应是鼓励开发利用，支持数据服务企业做优做强做大。三是竞争政策意义上的数据垄断行为，即数据持有者处于垄断地位，滥用数据要素或服务优势来排斥或限制竞争，此时政策取向应是恢复市场竞争。

二、规范数据采集规则，防范数据驱动型经营者集中行为。关键是针对数据形成和集中过程设定规则。要从源头上规范采集规则，细化个人信息保护法律法规和标准，包括落实个人信息采集使用主体须遵循《网络安全法》《个人信息保护法》要求，公开收集、使用规则等，落实主动删除义务，以此来抗衡平台的强势地位。防范以获取数据为目的的经营者集中行为，强化经营者集中审查，分析数据是否具有唯一性，评估数据集中的潜在影响，警惕利用数据优势来排斥竞争对手或上下游企业。同时，当企业整合利用数据时，应要求其不得违反个人信息保护相关规定。

三、加快基础制度建设，激励平台企业开放共享。数据的价值通过流动、利用得以实现。从消费侧着眼，要保障个人数据可携带权、迁移权，降低数据跨平台迁移成本。加快制定数据兼容或互操作性技术标准。从平台侧着眼，要建立数据市场基础制度，包括基于场景的市场化流转制度，促进数据银行、数据信托等数据中介发展，培育数据要素市场，激励平台企业主动参与数据流通，还要推动数据的公平接入，增强接入规则透明度。从政府侧着眼，要制定政务数据开放战略，建立免费为主、授权开放规则，编制数据开放目录，丰富数据供给，便利各类主体开发利用。

四、强化竞争监管，防范滥用数据优势扭曲竞争和损害消费者权益。要采取逐案分析思路，充分考虑数据类型、应用场景、服务协议及平台市场地位等因素。对于经营者集中案件，要关注合并完成后是否拒绝向第三方提供数据，用好附条件批准，例如要求承诺公平共享数据。对于涉嫌利用数据实施滥用行为，要关注拒绝提供数据、实施自我优待和杠杆传导等关闭市场、打压对手的行为，但这类行为利弊兼具，需全面审慎决策。对于大数据“杀熟”、强制捆绑、误导选择、默契合谋等可能损害消费者权益甚至涉嫌欺诈的行为，要抓住算法这个关键点，强化算法评估、认证和监管，提升透明度，促进企业主动合规。

五、健全协同监管机制，统筹促进竞争和强化个人数据保护。数据虽蕴含经济价值，但也牵涉到个人信息及数据安全，必须同时兼顾。从反垄断视角看，其职责是关注数据集中或垄断行为对市场竞争、社会福利、创新等方面影响，是否侵犯个人隐私不是重点。从个人信息保护视角看，重点是保障知情权，了解如何被收集、存储和分析使用。一旦两者相互脱节，就可能存在监管空白或碎片化问题。美欧在开展反垄断执法时，通过发送提醒函或告知书等方式提请相关部门关注个人数据保护、消费者权益保护等问题，这是一种协同监管机制。在这方面，要充分发挥国家数字经济发展部际联席会议制度作用，统筹平衡好数据保护和开发利用，让数据在可信任的制度下最大限度地释放其价值。

（整理/徐冰）