智库视点｜乡村振兴背景下我国“城”与“乡”概念急需厘清

我国是一个历史悠久的农业大国，长久以来对城与乡形成了固有的认识。但随着我国工业化快速发展，尤其是乡村振兴战略实施后，大量的新政策及新实践影响着城乡体系，原有的“城”“乡”概念不再匹配已步入高质量发展阶段城与乡的现状。

一、目前对“乡”的定义情况

当前，我们对“农业、农民、农村”的定义基本是一体化的概念，三者定义相互关联。其中，农业的定义最为清晰，是指利用动植物的生长发育规律，通过人工培育来获得产品的产业，通常指农林牧副渔行业。农民的定义和界定精准度相对降低，指长时期从事农业生产的居民，或生活在农村的居民。关于农民的最具标准性的定义，是指拥有农业人口户籍的居民。这些定义事实上都不能将农民的内涵和外延准确锁定。农村一般指从事农业活动的农业人口为主的聚落，通常认为乡镇以下行政区域都是农村。乡村振兴促进法第二条第二款规定，所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。这是我国第一次在法律中规定乡村的概念，这个概念包括了最大范围的农村，适应于宏观战略方针政策的实施。但是，随着社会变迁，部分乡镇村的生产方式和生活方式已经发生很大变化，因此在具体的精细化管理和施政中显然需要进一步将概念厘清。

二、“城”“乡”界定不清晰产生的影响

一是不利于农村扶持资金发挥政策效果。党和国家非常重视农村建设，对农村地区的各类扶持资金力度逐渐增强。在政策的落实过程中，往往由于政策对象的界定不准确，对农民、农村常住居民、农业人口、农村地区等缺乏统一、准确的实践指导标准，导致政策的针对性不强，匹配度低，致使财政资金利用效率不高，削弱了国家政策的实施效果。例如，国家实施农村居民冬季取暖补贴的政策，通常按照户籍实施，会有大量长期不在农村居住的居民享受该补贴，这与补贴政策的初衷不符，会极大影响财政资金产生的政策效应。如果按照实际居住的居民发放，由于实际复杂的情况，又会增加大量甑别成本。

二是不利于社会治理。随着社会发展的潮流，城镇化进程一直在快速向前推进。但城乡界定不清晰，既而相应的城乡转化机制不完善，造成社会治理存在问题。例如，在城市周边尤其是大城市周边的城中村治理。在城市扩张推动下，城市周边部分农村城镇或村落与城市交融，集体土地的实际用途已多数转化为城市用途。居民也已上楼居住，依靠收取城市土地租金为生，生活方式完全接轨城市。这种情形下，城乡价值体系重构，同时也存在社会公平问题，形成社会治理的难题。

三是不利于农村开发建设。由于城乡界定不清，社会各界对农村基本形态的理解存在很大差异，相关开发建设的标准体系也相应缺乏。农村开发建设过程中，一些不符合社会发展或政策导向的现象就有可能产生。例如，一些地区出现集中大量推动农民上楼，甚至出现强迫农民上楼的事件。一些开发建设违背了当地农民生活习惯，影响农业生产及农村社会生态的高质量发展。

三、乡村振兴背景下，急需进一步厘清“城”“乡”相关标准

第一，根据新时代我国农业、社会和文化发展需要，科学研究农村基本要素特征，形成与高质量发展阶段相匹配的标准概念术语。第二，理顺相关制度标准体系，如户籍与常住居民，农业与非农就业人员等等。第三，探索建立不同自然环境下，具有区域特性的地方标准。以开放的态度开展各种探索，实现中国式的农业农村现代化，首先要有基本底线标准。第四，基于新的标准体系，全面梳理并探索解决已符合城镇化或城市化的农村区域属性转变的方式方法和路径。第五，建立城镇化的常态规范机制。

（文/国研智库乡村振兴发展研究中心  耿晋梅）