中国经济报告｜新基建背景下优化城市轨道交通投资的建议

新基建绝非逆周期调节的“特效药”，而要着眼于长期的可持续发展和国民经济结构调整。北京交通大学北京综合交通发展研究院王超、国佳宝、郑雨甜在《中国经济报告》2023年第3期撰文，就充分发挥城市轨道交通运输对我国现代化发展的支撑引领作用，以及新基建背景下如何优化城轨投资、防范债务风险提出了相关建议。

一、构建中央、省、地方三级财政联动的事权协同管理体系，分担债务风险

要在顶层设计方面制定从上至下的交通事业共同投资、共担风险的体制机制。中央政府应作为投资主体之一，而不仅仅是通过财政转移支付来参与跨行政界区、跨交通部门的重要交通项目管理，拉动引导多方资源在交通基建领域有效发力。长期而言，需要合理调整中央与地方的分税制财政体制机制，比如在新建和改造市域快线方面，适当放宽土地容积率开发限制，鼓励提高站城融合效率，将交通关联产业“蛋糕”做大，中央政府也可从沿线土地开发收益中获得一定出让金后直接支持跨市域、跨部门协同的交通工程建设，提升城市群、都市圈交通一体化发展质量，既防止项目受阻拖延，又防止一方主体财政压力过大。

中央、省、地方按照不同项目协商投资比例，上级部门提取的沿线土地开发收益通过专项财政转移到省和地方，并不增加地方的财政上缴和土地开发商税费负担，只是通过三级财权联动，发挥了共同分担债务风险比例的作用，即总债务没有增加的同时能够兼顾投资拉动效率且降低多方风险。

二、关注交通硬基建与软联通的同步投入，提升投资有效性

首先，应根据不同地区、不同项目的轨道基础设施短板进行投入。对于主要交通网络架构已基本完成的区域和城市，更多利用既有铁路、轨道资源规划建设联络线及繁忙通道的复线、多复线，把联网、补网、强链作为投资重点，从边际作用上着力提升网络效益，优化交通枢纽的换乘接驳条件，提升客运周转效率。

其次，应注重在交通协同管理体制机制建设上进行投资。以往更多关注轨道基建领域投资的上下产业链拉动，忽略交通管理协同方面的资金投入，而一个高效协同的管理软环境能起到“花小钱办大事”的撬动作用。应从中央到地方层面常设跨市域交通一体化协同管理机构，并由发改委或者交通运输部成立央地两级的交通运输政策审议会，可以将城市群、都市圈协同发展领导小组的决策方针尽快落地，并积极采纳社会民众意见，提升交通运输的投资效率。

再次，应制度化把握“适度超前”建设的度，力避“过度超前”。一是发挥交通运输政策审议会评审机制作用。实施地方与中央由下而上的“审议会多数票通过”制度，调动学者、企业、居民、社会人士积极参与项目评估与管理，有效投资的标准应该是交通项目能否促进人口流动性、土地利用率、产业功能性相结合。二是实施后评估及评估结果公开制度。轨道项目运营五年后必须参加后评估，并要求对经济效应和社会效应等评估结果向全社会公开，不达标项目由相关主体负责整改。三是对过度超前和规划不善项目终身追责。适度超前并不是对规划失误和盲目发展的包容，要警惕各种以适度超前为名的无效举债。

三、分阶段扩大开放，促进联动，强化多渠道债务风险化解机制，做强交通主体

第一，充分发挥金融工具作用，盘活存量资产。通过实施投资类债务打包封存并尽快与运营补贴剥离。将打包封存的债务证券化，可以减少债务扩张问题，通过积极鼓励推动交通投资规划与沿线土地项目合并REITs和PPP业务发展，助力盘活存量资产，化解投资债务。

第二，实施交通领域内外联动，缓解财政压力。交通企业和地方政府需要从单一的交通运输服务向多元综合服务转型，实现服务经营业态多元化，解决收支不平衡与全生命周期发展之间的挑战。发挥交通廊道优势，将沿线和节点区域空间发展的相关外部性收益逐步以“持续缓流”的方式返补给交通领域，实现土地及多种经营开发收益源源不断“反哺”交通建设运营，促进协调发展、合作共赢。

第三，扩大开放，拓展国内外债务及投资市场。可将交通建设与联动较好的物业项目打包整合，或者将运营有稳定回报、政府优先担保的项目依托国内外优秀的债务证券发行机构，更好地将投资及债务证券向海内外发行。通过资产运作提升交通运输企业信用评级，扩大发债规模和提高收益率。

第四，继续分阶段规划投资并逐步化解债务风险。第一阶段，利用公共财政优势作为投融资主角进行交通项目的建设与运营。第二阶段，由国有企业向经过股份制改革的民营企业转型，政府的投资转换为持股，所有者与经营者分离，可适当给予社会资本运营补贴，让企业家成为交通建设发展主角。第三阶段，推动优质企业上市，公共财政投资通过股票转让撤出，争取投资收回略有盈余，彻底摆脱债务压力并向可持续方向进展。目前，我国交通发展领域的大部分项目处于第一阶段，应积极探索部分项目开展第二阶段和第三阶段工作，逐步实现扭亏为盈。

四、建立灵活高效的轨道交通经营管理体系，实现交通优行

一是制定完善合理的票制票价方案，达到降低高峰拥挤率、客票收入逐步反映运营成本变化、优化客流时间分布、平衡地铁运力结构的目的。一方面针对通勤群体设计“高峰提价+通勤优惠”的票价方案，可以将地铁高峰时刻的基础起步价格适当上提，将非必要出行导流至平峰时间段，同时将通勤时间出行的累积支付优惠力度加大，从而不增加甚至降低通勤者的月度总支出。另一方面设计适应不同出行需求的其他次票、月票、群体票等。为了降低高峰拥堵程度和减少运维费用，可以适当参考新加坡的早高峰7点30分之前车站出站乘客免票，7点30分至7点45分之间出站给予5折优惠方式激励错峰出行。新加坡通过改进后的错峰票制票价政策，降低轨道交通高峰的运营压力、提升平峰客流，缓解地面出行强度，提高了居民出行的幸福感、获得感，同时能减少地铁预备车辆，节约财政投入。

二是围绕TOD等站城融合的交通新基建与都市圈、城市群协同发展，加强城市轨道、市域（郊）铁路、城际铁路和干线铁路四种轨道交通系统的“四网融合”。围绕交通与区域的协同发展，区分引导类型交通项目和支撑类型项目，分类施策规划建设交通项目，促进不同交通制式的多网融合。多层次轨道交通的融合也可以打破如今各站地轨道交通独立运营的格局，实行大站快线、跨线直通运营等运输组织模式，提升轨道交通运营效率。三是地方财政应首先确保轨道交通正常运营。保证地铁不因财政补贴不足而突然停运，避免在平峰超过10分钟以上的发车间隔，严格防止发生重大交通安全事故。在运营服务质量方面，通过多种方式增强轨道交通出行吸引力，结合大数据分析研判以及MaaS等制定智慧出行方案，打造“轨道+生活”的城市发展模式，科学规划发车间隔，避免客流培育不足。

（整理/徐冰）