中国经济报告丨中国进入“后生产”社会就业政策建议

我国经济社会正同时经历两个重大的转型，一是向工业化中后期的转型，产业结构“去工业化”“服务化”的特征日益显著；二是经济社会的数字化转型，更多的产品和服务被“数字”化，并由“机器”（相当于虚拟化、智能化的劳动力）生产或提供。二者叠加之后的转型被英国牛津大学的经济学家卡尔·弗雷称为“后生产”社会转型，代表着一种全新的发展范式。在此背景下，我国就业不仅会在行业层面出现重大结构性改变，未来就业的职业结构、地区间的就业分布也会出现更复杂、更长期的变化。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员孙志燕在《中国经济报告》2023年第四期撰文，针对中国进入“后生产”社会就业政策体系构建，提出相关建议。

第一，在国家层面实施针对性的“就业保留”计划，作为“后生产”社会转型的过渡性就业政策，为适应就业总需求下降的长期趋势创造政策缓冲期。受疫情等短期因素的影响，我国数字化转型将进一步加快，部分行业、部分职业的就业被技术替代的速度将加快，就业压力可能出现集中性“膨胀”。建议针对低技能、生产性职业等面临着更高替代风险的就业，在国家层面实施一定期限的“就业保留”计划。通过对企业因保留这些就业而增加的工资、社会保险等人工成本给予相应的财政补贴、税收减免，鼓励企业通过内部转岗、减少单位员工的工作时间、弹性聘用、增加周薪/日薪就业等多种形式来稳定就业需求，尽可能延长低技能劳动力就业的时间，降低短期出现大规模失业的风险。

第二，充分发挥高等工科院校在培养技术型人才方面的核心作用，全面提高劳动力适应“后生产”社会就业新需求的能力。新一代技术具有更高的技术复杂度，无论产品还是服务，其背后都是一个复杂的“技术集成体”。从业者要面对的往往是人工智能、机器学习、物联网等先进技术创造的非结构化、数实（数字化和物理）相融的就业环境，需要更高教育水平的技术型人才，而不仅仅是“高技能”。鉴于此，建议我国适度扩大高等教育的招生规模，加快提高劳动力整体学历教育水平。借鉴法国、新加坡、德国等国家的经验，建立可转移的“终身学习账户”，通过财政补贴为已毕业的学生提供一定学时的技术培训，让他们能够有更多机会回到高校更新专业知识；积极推动高校利用一些共享平台，开设普惠性的线上课程，拓宽劳动力获取更专业技术培训的渠道，增强劳动力对未来就业的适应能力。

第三，利用区域战略引导就业向潜在需求更大的地区流动，防止就业过度集聚而衍生出区域性就业风险。线上、远程、平台等新形态就业，成为未来常态化就业之后，就业在空间上将出现更大规模的集聚。由此造成，就业集聚的地区可能因过度竞争、社会成本上升而导致就业需求被抑制，非就业集聚的地区则因缺乏足够的就业，要素不断流出，导致本地区就业需求进一步萎缩，地区间就业的供给和需求失衡加剧。因此，需进一步强化区域战略对地区间就业供给需求的调控引导作用。重点包括：加大相对落后地区传统基础设施数字化改造和新能源、低碳技术产业、公共服务等领域的数字化投资，创造更多绿色、数字化转型的就业新需求；加快推动医疗、养老、失业等社会保险和住房公积金账户全额在地区之间的转移，以此带动更多劳动力向潜在需求更大的地区流动，避免区域性就业风险的形成。

第四，加强就业政策与其他相关政策改革的协调，为应对未来就业变化的不确定性做好更充分的政策准备。人工智能、机器学习等技术发展与渗透的速度尚存在较大的不确定性，我国就业何时达到“平台期”也不确定。此外，就业也不只是受到技术进步的影响，还与经济转型的进程、国际环境的变化等有关。因此，应对未来就业中可能出现的问题和风险，除了要完善就业政策之外，就业政策与相关政策的统筹协调也十分关键。如在总需求增长有限的情况下，延迟退休的政策与就业优先政策的平衡；对企业智能设备投资的鼓励政策需要对其就业替代效应做好政策准备；在推动服务业开放时，需要充分考虑全球高端服务业重构外迁的潜在风险等。因此，要对不同政策调整对就业的中长期影响进行充分评估，确保就业优先目标与其他政策目标保持一致，尽可能减少政策之间的摩擦，影响就业促进政策的有效性。

（整理/徐冰）