中国经济报告｜完善以县域为基本实施单元推进乡村振兴的政策体系

乡村振兴不是简单的村庄振兴。近年来我国乡村发展出现新趋势，以村庄为基本实施单元推进乡村振兴的思路已经行不通：一是农村人口持续减少，部分村庄未来将会萎缩退出；二是村庄功能细化分化，难以匹配乡村全面振兴目标；三是城乡联系更为紧密，村庄与城镇已难以截然割裂。国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员赵俊超，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员张云华在《中国经济报告》2023年第4期撰文认为，县域对应于完整的乡村范畴，拥有相对完整的产业结构，又有较强的资源调配能力，以县域为基本实施单元推进乡村振兴既是现实考量，也是提高乡村振兴效率的必然选择。

一是根据禀赋分类推进乡村振兴。以具有产业发展优势、人口聚集能力强的村庄与乡镇为中心村、中心镇，进行倾斜性要素资源投入，支持其做大做强。对人口持续流出的村庄、乡镇以保持现有布局和功能为主，既进行普惠性、保底型投入，也避免大量投入造成浪费。对人口流失和空心化严重的村庄因时因势撤并，将原有村民和功能转入具有发展优势的村镇。

二是协调推进城镇与村庄发展。顺应城乡人口迁移规律和未来发展趋势，构建“县城—中心镇—中心村”多层级发展格局。持续提升县城基础设施、公共服务等水平，引导乡村人口向县城集中，将之建设成辐射全域乡村的中心和引擎。将中心镇建设成具有农业特色和地域特色的现代化小城镇。将中心村建设成具有田园风光的宜居宜业和美村庄。

三是立足县域范围优化产业布局。顺应现代产业发展需要，依托县域资源分布情况，构建县乡村、一二三产业融合发展的产业格局。支持在县城建设农产品加工业产业园等园区，完善基础设施和配套服务，形成优势产业和产业集群。支持中心镇依托当地特色优势、承接产业转移，形成规模化产业。支持中心村推进“一村一品一业”，培育“小而精”的特色产业。

四是促进城乡要素资源深度整合。支持村庄居民在县域范围内迁徙居住，按照有偿自愿原则退出宅基地，探索宅基地跨集体经济组织置换转让，以宅基地折抵城镇商品住房房价的操作办法，支持对闲置宅基地、公共事业用地等按市场化方式投入再使用或纳入城乡建设用地增减挂钩项目进行置换利用。根据县域人口流向调整配置建设用地、资金等公共资源。

五是顺应村庄功能变化优化治理。根据村庄人口不断减少的趋势，按“减量提效”原则调整乡镇和行政村区划，激发乡村组织活力。适应村庄人口居住和就业分离的现状，对“两栖人口”实行双重身份、双重服务、双重管理，提高社会治理效能。将村庄紧密接入县域公共服务体系，根据生产生活功能变化调整服务重心，更好满足村庄居民需求。

（整理/徐冰）