国研中心研究丛书2022㉔｜新发展格局下内需战略的财税金融支持要求

2020年中央经济工作会议指出要“坚持扩大内需这个战略基点”，强调“必须在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排”，由此开启了我国新一轮扩大内需战略。与以往相比，新一轮扩大内需战略既有延续性（如同样强调稳增长、调结构、惠民生），又有递进性，最大的不同在于我国已进入新的发展阶段（由全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标向全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军），面临在新的发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享）指导下，加快构建新发展格局（以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进）从而引领高质量发展的战略任务。新发展格局下的扩大内需战略，对财税金融的资源配置功能以及相互协作提出了新的更高要求，金融需从“有”到“好”转变，发挥出金融服务实体经济的应有功能。

1.财税金融资源配置的重点需要进行结构性调整，有些特定领域减少投入，有些特定领域则亟须增加投入

新发展格局下，财税金融发力的重点应该有所变化，强化在新基建、高端制造业、新型消费、绿色发展、老龄化社会及数字化转型等领域的支持力度，而减少在传统基础设施、低端制造业等领域的投入。

2.新发展格局战略需要发展“内嵌式赋能型”金融

我国的金融发展已取得重大成就，但金融与产业、科技发展之间仍存在割裂。当前正进入数字经济时代，产业和科技正发生深刻变革，金融不仅需要加速融入产业和科技，“看见”“看懂”并设计“信得过”的机制助推产业和科技的发展，还需借助这场变革，利用数字技术实现自身转型，更需要借此嵌入经济和生活，从“显”到“隐”，实现金融和服务对象关系的重构。

我国要实现制造强国，至少需要在三个方面有所突破：一是保证制造业的良性循环和合理扩张；二是在尖端创新方面逐步掌握主动权，占领前沿；三是制造业要实现转型升级和结构优化。

我国发展支持制造强国的金融体系，需要一开始就将金融内置于产业发展之中，打通技术、产业和金融的知识（技术）和政策壁垒，让产业（技术）、金融和政府三者自然“成长”。为此，需要发展内嵌于产业的金融体系，金融为产业所用而非产业仅是金融运作的载体，允许产业内生的金融业态涌现。首先，我们需要基于技术演进和产业生命周期，发展不同金融（政府、金融和产业资本）支持，实现产业、金融和科技的融合发展。现代经济的发展，正是技术、产业和金融从经济中相对独立出来，并在经济发展过程中分分合合，在周期波动中实现各自最优功能的过程。因此，技术、产业和金融的融合是在现实的互动、波动中完成的，是共融于企业和产业的成长过程的。只有将这三方面有机结合起来，才可能从制造业大国迈向制造业强国。其次，需要基于微观企业资金需求创设能充分挖掘企业内在价值的金融形式。除了处于不同生命周期的企业，其主要的资金需求和资金满足方式不同外，对于处于相同生命周期的企业，也有不同种类的资金需求，需要用不同的金融形式加以满足。特别是对于非核心企业，其价值（商业信任的基础）较难发现和挖掘，需要穿透企业主体，从商业过程中寻找信任基础。即金融体系需要深入了解商业过程，发现并充分挖掘商业信用，创设出与企业内在价值相一致的金融产品和交易结构。此外，金融支持制造强国，还需要与这一轮科技发展相结合，主要表现为金融的数字化、智能化、生态和场景化。

3.在支持居民消费方面，财税金融体系需要更好发挥保障和促进居民消费的作用

我国人均国内生产总值已跨越1万美元关口，中等收入群体超过4亿人，这为消费金融的扩张奠定了良好基础。消费金融，是指通过金融产品和服务的供给对居民部门的消费活动提供支持，其目的在于满足居民多方面的需求。

4.政策性金融将发挥更重要作用

我国从“十四五”规划开始正式步入高质量增长，着力解决发展不平衡不充分的问题，还要实现科技自立自强和构建新发展格局。单纯追求投资回报的商业金融已不能完全满足这种战略布局的需要，但完全依赖财政资金又不足以实现，其中的缺口将不得不寻找中间道路予以弥补。政策性金融是处于财政和商业金融之间的广阔地带，以商业运行的方式实现一定的财政性目标。“十三五”期间，我国现有的政策性金融机构资产负债已大幅扩张，商业金融机构也承担了大量的政策性业务，即使是央行，也开发出多种结构性工具，带上一定的财政色彩。我们还尝试了多种更有效使用财政资金的做法，如PPP、产业基金等。这些努力发挥了一定作用，部分弥补了缺口，但到目前为止尚未探索出一套可持续的有效运作机制。“十四五”规划描绘了我国建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图和重大战略举措。结合这些战略谋划和未来的经济前景，导致我国财政减收增支的因素较多，即使没有进一步的减税降费，未来财政压力仍然较大。虽然在规划中强化了财政统筹和预算管理，为保障重大战略任务提供了财力保障，但显然为了完成这些战略规划，还需要进一步加强财政与金融的可持续性合作。因此，寻找更有效的渠道和机制来弥补高质量发展与金融资源之间的缺口更显迫切。更多直达工具和结构性货币政策可能是一个思路，推动政策性金融机构改革可能是另一个思路，寻找既能避免政府和市场边界不清带来的隐性担保和刚性兑付，又能激励相容地引导社会资金投向特定人群、领域和地区，也将是政策可能的设计重点。这需要更清晰地界定政府职能边界，特别是设计好基础设施的合理的运作模式和投融资体制。

5.适应金融开放、转型和数字化的宏观管理和调控

“十四五”期间，国际社会处于“动荡变革期”，我国面临“两个大局”，总体环境复杂严峻，宏观管理和调控的适应性变革极其重要。我国已选择基于金融双向开放的稳慎人民币国际化。这意味着我国金融市场与国际的融合加强，跨境资金流动将更加频繁，有必要尽快构建开放型经济的宏观调控框架、工具。针对经济转型，我国提出了宏观调控的跨周期设计和调控。这既意味着宏观调控更加关注机制建设，重视长效机制和自动稳定机制，发挥规则的预期引导作用，也意味着宏观调控不局限于逆周期的需求管理，而更重视具有打开经济增长空间的供给侧结构性改革，重视经济中可以超越周期的力量，还意味着宏观调控开始重视周期转换特别是增长动力转换中的过渡性安排，平衡“破”和“立”的关系，把握其中的力度和节奏。当然，“十四五”期间我国还将积极进行数字经济布局。数字经济时代，经济和社会的组织、运行将发生深刻变化，宏观调控和管理还需适应数字经济时代的特点进行必要的转换、调整和重构。

总之，为完成“十四五”规划目标实现新发展格局战略任务，金融体系既要激活活力，又要引导投向，还要保证系统稳定。当经济系统已成为复杂系统时，金融系统也需要及时转向复杂系统，以价值引导市场主体自主成长，以市场涌现的内在规则约束市场行为。

（以上内容摘自“国务院发展研究中心研究丛书2022”《转向消费驱动》）

《转向消费驱动》一书进一步丰富了对扩大内需问题的理论认识，创新性地提出了构建完整内需体系、有效推动以消费为主导扩大内需的路径与体制机制，有利于更好把握迈向高收入阶段以消费为主导的内需发展规律，有助于引导实践创新和加快政策创新。

（整理/吴若瑜）