中国经济报告｜加快补齐京津冀市郊铁路建设短板的对策建议

交通一体化作为推进京津冀协同发展的先行领域，首要任务是加快建设“轨道上的京津冀”。由于市郊铁路建设滞后，一定程度上影响了“轨道上的京津冀”交通网络效率的发挥。北京市社会科学院经济研究所研究员王德利、助理研究员徐李璐邑，北京市社会科学院管理研究所副研究员王婧近日在《中国经济报告》2023年第5期撰文，围绕加快补齐京津冀市郊铁路建设短板提出对策建议。

一、深化自上而下的路地合作机制，改造和利用既有国铁资源加快发展市郊铁路

国际经验表明，突破路地一体化发展的关键是建立自上而下的市郊铁路建设协调机构和机制。建议北京市提请建立由国家发改委、住建部、自然资源部、国铁集团以及北京市政府构成的市郊铁路联席会议工作制度，定期组织召开市郊铁路发展联席会议，研究确定市郊铁路建设和发展的战略方向；完善市郊铁路政策法规，加快研究制定促进市郊铁路与城市地铁互联互通的技术标准和规范；从国家和地方层面统筹协调，通过建设客货环线等措施引导铁路部门释放既有干线运能；进一步明确国铁与地方政府的合作成本分摊、资产界定、补贴方式、职责权限、服务标准等，破除路地协同发展的体制机制障碍。

二、科学确定不同线路的路地合作建设模式，构建“环+放射”型轨道交通线网

从国内外市郊铁路建设经验来看，一般有四种路地合作建设模式：一是充分利用既有国铁线路，在能力富余的线路上开行市郊列车；二是利用闲置的国铁线路，经适当投资改造，开行市郊列车；三是将城市轨道交通线路与国铁线路衔接，开行跨线市郊列车；四是在有大量客流支撑的条件下，新建市郊铁路。从降低成本和有效利用资源的角度来看，利用既有国铁线路的富余运力运营市郊列车无疑是一个不错的选择。但从长远来看，北京还需要根据城市空间布局，充分探索建设新线的可能性，可根据具体线路情况选择或组合多种合作模式。当前北京应尽快摸清市域具备利用条件的国铁资源，进一步加强与铁路总公司及北京铁路局的谈判工作，对不同线路的规划布局、建设方案及运营模式等进行协商。

市郊铁路作为城市综合交通系统的重要组成部分，其布局方式影响着城市公共交通服务的质量。北京市郊铁路布局可以使用“环+放射”布局模式，市郊铁路沿城市发展主轴或客运主通道从城区向卫星城辐射，提高市郊轨道交通的覆盖率。另外，在客流繁忙的通道，应充分预留复线设置的条件。建议在规划设计阶段，特别是城市发展轴线上的市郊铁路，必须反复论证该通道是否具备多线建设的条件，若具备条件，应在线路两侧附近充分预留施工空间。

三、市郊铁路尽量本线直达中心城区，加强市郊轨道交通与城区及其他线网的高效衔接

市郊铁路主要服务于中心城区与周边新城之间的客运交通，因此市郊铁路线网需要与城市合理衔接。考虑到北京“摊大饼”式的城市发展格局，市郊铁路在已有城市轨道线网外围接入会导致大量换乘，加剧北京中心城区线路负担。借鉴国外经验，应尽力实现市郊铁路本线直达或跨线直通北京中心城内部，实现与市区轨道交通的同台换乘，减少通勤时间，提高对通勤客流的吸引力。由于我国地铁和国铁分属不同的部门，有各自的技术标准体系，现有的地铁和市郊铁路很难跨线运营。因此，建议提前对跨线直通进行可行性研究，特别是对核心问题进行可行性突破。在保证较高的服务水平的前提下，应因地制宜综合考虑北京市郊轨道交通与中心城地铁的衔接方式。此外，市郊轨道交通车站的设计还应考虑与市郊公交、私家车、自行车等交通方式的衔接，以扩大市郊轨道交通的客流吸引范围。

四、构建灵活的运营组织模式，注重运营服务水平提升

从国内外市郊铁路运营方式来看，主要有以下三种运营管理模式：一是“网运分离”下的特许经营模式。伦敦市郊铁路采用“网运分离”的运营模式，路网的建设和维护由一家路网公司统一负责，客运经营由多家客运公司负责。这种模式主要适用于利用国铁既有线路改扩建开行市郊列车的项目。二是地方政府购买运输服务模式。国内上海金山铁路、北京S2 等采取此种运营模式。地方政府通过签订购买服务协议的方式，按协议规定的数量和质量向国铁购买市郊铁路运输服务。这种模式主要适用于直接利用国铁既有线路或利用国铁既有线路改扩建开行市郊列车这两种建设方式。三是地方政府自管自营模式。浙江省慈溪市政府通过成立独立的市郊铁路运营公司，直接对市郊铁路进行建设、运营管理。这种模式需要地方政府完全拥有市郊线路的所有权和控制权，适用于新建市郊铁路项目。建议北京市积极探索市郊铁路资产所有权和使用权分离的“网运分离”运营模式，引入多方运营主体提升外部竞争力，提升客运服务质量和效率。远期通过长期租用、买断、新建市郊铁路等方式逐步实现北京市在客运组织、行车调度、资产管理上的自主经营，提升北京市在市郊铁路发展上的话语权和主动权，真正实现市郊铁路的公交化运营。

五、组合使用多种投融资模式，实现市郊铁路投融资多元化

北京市开通运营的四条市郊铁路均采用了先期政府直接投资、后期再给予运营补贴的投融资模式。未来要组合使用多种投融资模式，构建政府投入和社会资本相互支持的多元化投融资体系。在具体操作层面，一要采用项目公司股份多元化的方式吸引社会资本，由北京市域铁路融合发展集团有限公司居控股地位，其他社会资本参股进入，在分享项目利益的同时，共担项目风险。二要创新使用长期融资工具，匹配市郊铁路服务周期长的特性。三要尽快构建以“轨道+物业”为主体的投融资模式，创新多模式的投资回报机制。在城市轨道交通沿线集约利用土地，既有利于沿线轨道客流的形成，又可减少政府的一次性投资，实现市郊铁路建设与土地开发的双赢。

六、充分发挥市郊铁路综合开发效能，以市郊铁路引领北京新型城镇化建设

从当前北京市已经开通运营的市郊铁路来看，已有市郊铁路对城市发展的带动力不足。未来要以充分整合利用北京市铁路资源为指导，做好北京市城市总体发展规划、北京市轨道交通发展规划和北京市铁路枢纽规划等发展规划的衔接工作，以市郊铁路引领北京新型城镇化建设。首先，在市郊铁路的规划和建设中，要加强市郊铁路与现有地铁、国铁之间的有效衔接，提高市郊铁路的便利程度，推动市郊铁路真正发挥提升交通便利度、支持大都市区发展、疏解城市功能的作用。第二，在市郊轨道沿线站点周边配置专项平衡用地，以站点为核心进行综合开发，完善居住、商业、学校、产业等功能，打造半径1公里的城市微中心，提升对中心城人口及岗位的吸引力，真正做到城市轨道交通“线随人走”模式向“人随线走”模式的转变。第三，加快研究连结通州副中心的市郊铁路环线的建设，缩短郊区新城与城市副中心的时间距离，引导城市空间结构优化。最后，针对目前铁路沿线土地开发强度低、价值不高的情况，建议通过区域控规调整，将城市功能区向市郊铁路站点及沿线靠近，并通过站点一体化综合开发，解决站点及线路周边环境脏乱差问题，有效带动区域经济发展。

（整理/徐冰）