中国经济报告｜建立和完善绿色低碳转型治理体系

联合国《巴黎协定》的达成，标志着应对气候变化已成为全球共识。我国提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，意味着低碳要求将贯穿我国实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家的全过程。立足当下、着眼未来、持续系统推进“双碳”工作，是新的历史条件下实现经济高质量发展的必然要求，也是实现中国式现代化的重要任务。国务院发展研究中心课题组在《中国经济报告》2023年第六期撰文提出，我国“双碳”工作仍面临体制机制的多重制约，需要在全面深化改革进程中，建立适应低碳发展的政策制度体系，提高低碳治理能力水平。低碳领域的治理体系和治理能力建设是一个长期的过程，但在未来10年碳排放达峰及峰值平台关键期，需要把握以下重点工作。

一、推动能耗双控向碳排放双控转变，明确宏观政策导向

更好发挥政府作用，将减碳目标纳入政府宏观调控体系，建立完善碳排放双控制度，推动能耗双控向碳排放双控转变。一是以服务“双碳”战略为导向，逐步淡化能源消费总量的控制要求。二是尽快出台能耗双控的核算边界范围调整细则，对不产生碳排放的可再生能源和原料用能，从能源消费总量控制的考核口径中扣除。三是开展全国碳排放双控试点。选取人均GDP水平较高、碳排放总量已处于峰值平台期、能源碳排放统计核试点。四是夯实由能耗双控向碳排放双控转变的数据支撑体系。五是将碳达峰碳中和的目标任务落实情况纳入中央生态环境保护督察。

二、加快建立和完善碳定价机制，塑造转型微观动力

发挥市场决定性作用，加快建立完善碳交易、碳税等市场化政策工具，激发微观主体减排活力。一是加快健全碳交易制度顶层设计，研究提出2025年前、2026-2030年的碳市场发展目标，逐步扩大行业覆盖范围，完善碳配额总量与分配方法，建立碳市场价格稳定调控机制、碳交易与其他减碳政策协调机制。二是在做好相关筹备工作的基础上重启国内自愿减排量交易市场。面向国际，积极探索开展各类国际化的核证碳信用交易。逐步形成“国家碳交易市场 + 地方碳交易市场+自愿减排交易市场+国际碳交易”“四位一体”的碳市场体系。三是加快建立和完善碳金融相关制度。强化碳市场的价格发现功能。鼓励设立碳投资基金，建立债券、期货或期权等衍生品市场，逐步形成市场主导的碳金融体系，引导社会资本广泛参与绿色低碳转型行动。四是完善碳市场监管制度，建立跨部门协同监管机制。五是探索建立其他碳定价机制。

三、健全“双碳”统筹协调机制，形成工作合力

明确分工责任、建立协调机制、加强科学评估，形成各部门各地区的工作合力。一是明确国家有关统筹机构的领导职责，完善“双碳”工作的跨部门统筹协调机制，推进“1+N”政策体系落地。二是建立国家及各地“双碳”政策措施的盘点、监测和评估体系，查漏补缺，促进“双碳”治理体制机制和政策措施的协同高效。三是开展“双碳”政策措施与区域发展战略、新型城镇化建设及乡村振兴建设要求等国家战略的协同性评估，将“双碳”工作切实纳入经济社会发展全局。

四、推进应对气候变化立法，稳定社会长远预期

加快推进“双碳”工作法制化进程，建立长久治理架构。一是加快应对气候变化立法进程，制定“应对气候变化法”，将“促进低碳发展，实现2030年前碳达峰目标和2060年前碳中和愿景，减缓和适应气候变化，共同推进人类命运共同体建设”设定为立法目的。确立气候变化减缓和适应的时间表和路线图，规定全国层面的气候变化减缓和适应的法律要求与能力建设目标。二是确立碳排放总量控制制度、碳排放影响评价制度、碳排放统计核算与报告制度、碳排放目标责任评价考核制度、低碳产品标准标识与认证制度等基础性制度。三是修改《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国煤炭法》等专门法律，增强法律的统筹协调，确保降碳、减污、扩绿、增长协同推进。

五、加强数据和人才体系建设，夯实绿色低碳转型支撑

持续加强碳排放数据基础设施建设、绿色低碳人才培育，为经济社会全面绿色低碳转型提供保障。一是加快建立统一规范的碳排放统计核算体系，完善现有的基础统计制度，用好电子政务各类数字平台，提高核算准确性、全面性和及时性，增强国家碳排放核算工作的权威性。二是完善“双碳”专业人才培养的顶层设计，立足现有“双碳”专业人才培养的关键瓶颈，从立法、行政、财政等多个方面研究完善“双碳”专业人才培养的激励约束机制。三是完善碳信息的社会披露制度。政府或其他专业机构及时向社会公众披露准确的碳排放信息。推动地方碳排放和能源消费相关信息公开，尝试在全社会推行“见产品即见碳排放”的信息披露和公开机制。

六、健全“双碳”社会治理体系，促进公众深度参与低碳转型

一是鼓励购物、美食等平台企业，加快设置低碳产品专区，建立起社会公众随时可见可触及的低碳产品供给和展示体系，着力提升全社会分辨高碳和低碳产品的能力。二是加快建立健全碳标签体系，尽快出台产品碳足迹核算标准，鼓励企业和社会第三方机构研发多种形式碳标签，优先在食品、服装、电子产品等领域开展碳标签政策试点。三是积极发挥非政府组织在意识普及、政策宣传、环保公益诉讼、第三方监督中的专业化作用。鼓励国内“双碳”领域非政府组织发展和国际化，形成若干具有国际影响力的机构，增强软实力。

（整理/徐冰）