中国发展观察｜丰富完善城市更新政策体系

《中国发展观察》杂志2022年第5期推出专题“城市更新与韧性城市建设”。国务院发展研究中心的赵峥、孙轩以及北京物资学院的常含笑共同为本专题撰文《城市更新政策体系的比较与建议》。文章认为，当前我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，充分发挥城市更新政策体系在营造城市更新环境、激励城市更新行动中的作用。同时，由于城市更新政策目标越来越多元化，涵盖空间完善、民生改善、文化传承、环境提升等更多内容，政策涉及范围越来越广，政策工具越来越丰富，也亟需开展国际和区域政策比较，有针对性地制定和完善政策措施，以增强政策的系统性和整体性，为地方开展城市更新提供指引。

文章介绍，在城市化发展进程中，欧美发达国家从应对城市化发展出现的问题和挑战入手，制定和实施城市更新政策，以优化城市结构、功能、布局，拓展城市发展空间、增加城市经济活力、防治“城市病”、避免城市中心衰退，并积累了一定经验。而对发达国家的城市更新政策体系类型、结构、效果等方面进行比较与借鉴，对优化我国城市更新政策体系、促进城市更新行动开展具有重要意义。

文章指出，我国本轮的城市更新实践，主要从2009年广州开始探索大规模推行“三旧改造”开始。制度机制以及相关政策建设以2015年中央城市工作会议为标志，会议明确指出城市发展结束以增量开发为主的时代。随后，北京、上海等城市陆续提出新增建设用地零增长甚至是负增长，实施城市更新成为众多国内城市推动城市结构调整优化和品质提升的主要方式。从当前情况来看，尽管实施城市更新没有固定的模式，各地都在结合区域实际情况、通过不断地实践总结，丰富和完善城市更新政策体系，其中个别城市已在城市更新政策体系构建方面走在前列，半数以上超大特大城市趋于构建专项城市更新政策体系，大中小城市以及县城的城市更新政策体系建设探索则以小规模、渐进式为主。

城市更新是一项系统工程，是对城市物理空间形态、经济增长方式、社会发展结构以及人居环境质量进行提升完善的综合性行为。文章建议，优化城市更新政策体系也需充分认识实施城市更新行动的系统复杂性和局部差异性，推进城市更新的相关立法，构建差异化的城市更新政策体系，完善城市更新行政规范性文件和相关技术标准，强化城市更新规划与行动计划管理，重视和加强城市更新政策储备。在统筹考虑顶层设计和微观实践、战略规划和实施计划、短期目标和长期愿景的过程中，丰富和完善城市更新政策体系。

（整理/杜悦英）