全球发展报告｜各国对全球数字治理规则分歧较大

国家间的利益诉求分化明显加剧。当前，不同国家在数字领域的资源禀赋、比较优势均存在较大差异，对参与全球数字化的利益诉求分化严重，且这种分化随着技术进步和国际竞争加速也在持续加剧。处在数字技术创新前沿的国家和地区倾向于选择更多自由、更少规制、更加灵活的治理模式，以巩固其技术和市场优势地位。相比之下，处在后发追赶或明显落后位置的国家和地区更注重发展的安全考量和本土产业的竞争力培育，担心潜在的巨大不确定性会冲击或损害自身的经济和社会秩序。有研究认为，发展中国家在数据驱动的新经济形态中处于从属地位，很可能沦为少数几个全球性数字平台的原始数据提供方，而要获得数字智能则必须付费，尽管构建起这些智能的数据很多是由这些国家自己提供的。同时，由于数字经济与国际政治、意识形态、科技竞争等问题密切交织，数字领域的制度博弈已大大超越经济范畴，国家安全利益的潜在冲突进一步加剧了数字领域的规则博弈。很多国家的政府机构以安全审查为由对非本国数字企业的限制乃至打压不断升级，调和不同国家间的利益诉求难度剧增。

治理理念的差异长期存在，难以有效协调。比如，在数据跨境流动治理方面，有的国家强调私营部门对数据的控制，有的强调公民个人基于基本权利直接控制数据，还有的重视公共部门对数据的安全管理。不同的治理理念在国际规则谈判中被不断放大，叠加地缘政治影响，规则“碎片化”加剧，即便在部分价值观相近的地区间也存在较大差异。比如，欧美国家均非常注重公民的隐私权保护，但欧洲国家强调基于“人格尊严”的隐私权保护，强调这种权利的绝对优先性；美国则更注重自由表达的权利，也倾向于获得市场自由与隐私保护的平衡。

治理边界不断扩大，治理重点难以聚焦。全球数字治理的复杂度甚至高于减贫、防核扩散、公共卫生等很多传统领域的全球治理，其涉及的利益相关主体众多。除了各国政府和国际组织外，越来越多的数字跨国企业、中小型企业或组织、数字消费者、科研机构、行业组织以及大量非政府利益团体都开始参与其中，治理主体的高度分散化加大了国际规则协调的难度。比如，全球范围内的数字消费者虽然名义上处于弱势地位，但由于数字产品同质性高、服务转换成本低，消费者群体的谈判权也成为全球数字治理博弈的重要筹码。同时，由于数字技术的渗透性日益强化，全球数字治理的重点领域也不断扩张，已远超传统意义上的互联网治理领域。从网络基础设施到电子商务、数字贸易，从人工智能治理到新兴技术伦理规范，从数据跨境流动到数据主权安全，从弱势群体保护、灵活就业保障到更广泛的数字普惠，从网络黑客、网络安全威胁到数字恐怖主义防治，从数字自由化、便利化营商到数字服务税收、数字货币制度，技术发展让纷繁复杂的治理难题加速涌现，治理议程的盲点空白不断暴露，很多都超出现有国际法律和规则的规制范畴。

现行全球治理体系难以对数字全球化的新挑战作出及时有效的回应。近年来以跨境数据流动监管为代表的国际辩论不少已陷入僵局，这让很多国家对能否及时形成超越国家和地区层面的通用数字规则的担忧加剧（UNCTAD，2021）。受多重因素影响，全球数字治理的共识缺乏、信任削减问题加重，不少国家和地区依据自身的治理偏好输出最大化自身利益的规则主张，也进一步加剧了规则、规制和标准的冲突。现行的一些局部或区域性的规则谈判在向全球性扩展方面存在较大阻力。在这种情况下，国际上现有的机构框架不适合全球数据治理对应的具体需求，迫切需要一个新的全球机构框架，并适当地整合多边、多利益相关方和多学科参与。另外由于数字化的关键基础技术多数掌握在发达国家手中，全球数字治理长期被忽视的重要目标就是提升发展中国家尤其是最不发达国家的数字化能力。少数发达国家推行的技术保护主义、排他主义和泛安全化政策，严重阻碍了数字领域技术、服务、人才、知识等要素资源的自由流动。这些国家致力于建立双边和诸边“小圈子”，进而让现有的国际组织和多边机构在全球数字治理中难以发挥作用。

（以上文字摘自《全球发展报告2023：处在历史十字路口的全球发展》）

《全球发展报告2023》以“处在历史十字路口的全球发展”为主题，诠释全球发展的基本特征、主要趋势、机遇挑战及前瞻性思考，重点分析减贫、粮食安全、卫生健康、发展融资、能源转型、工业化、数字化七个领域面临的突出问题并提出建议。(整理/王海燕)